Share This @
Share on Myspace Print
 
   
Close
       
To :
From :
Subject :
Message :
   
   
 
 
«Norads resultatrapport gir få svar»  
 
 

Norad la i første uke i desember fram sin egenevaluering av norsk bistand. Dette er et viktig dokument. Ikke bare fordi det er den første sammenfattende resultatrapporten etter de senere års kolossale bistandssatsing, men også fordi den norske debatten har kommet til et punkt hvor bistandslobbyen og dens kritikere enes om behovet for spesifikk kunnskap om effektene av norsk bistand.

Bakgrunnen er at mens bistandsbudsjettet har vokst, har rapporteringen om bistandens resultater minket drastisk. Fra 1962 ble det årlig lagt fram detaljerte meldinger om bistand til stortinget, men disse tok slutt i 1993. I årene som fulgte gav UD og Norad ut mindre omfattende årsrapporter. Denne ordningen opphørte i 2002. Siden den gang har rapportering om bistandsvirksomheten blitt gjort i statsbudsjettet i forbindelse med forslagene om nye bevilgninger. Dette dreier seg først og fremst om hvem som får støtte.

Denne utviklingen, som var ment å gi byråkratiet mer tid til fremadskuende arbeid, har vist seg å ha uheldige sideeffekter. Vi vet i dag relativt lite om resultatene av norsk bistand. Kombinasjonen av rask budsjettvekst og manglende ettersyn har vist seg å være uheldig i den delen av norsk forvaltning som trolig er mest eksponert for økonomiske misligheter. Siden 2002 har listen av saker om grovt misbruk av norske bistandsmidler vokst seg stadig lengre. ’Leilighet gjør tyv’ konstaterer utviklingsminister Solheim.

UD/Norad disponerer store midler. Det er et åpent spørsmål hvor mye de frivillige organisasjonene og bistandsbyråkratiet vet om hva disse avstedkommer. Mangel på oversikt over så vel aktiviteter som resultater er et tilbakevendende tema i evalueringene av enkeltstående prosjekter. For å tildele midler stilles det først og fremst krav om planer, budsjetter og regnskap. UDs forvaltning av tilskuddene til frivillige organisasjoner har blitt kritisert av Riksrevisjonen for utilstrekkelig kontroll og oppfølging. Likeledes har stat-til-stat bistand blitt kritisert for å i stor grad å ende opp i feil lommer.

Mangelen på spesifikk kunnskap om effektene av norsk bistand har også utarmet bistandsdebatten. Det har ganske enkelt skortet på fakta. Innspill har vært preget av et høyt generaliseringsnivå. Mens representanter for bistandslobbyen har tatt ethvert positivt utviklingstrekk i Den tredje verden som et resultat av nettopp norsk bistand, har bistandskritikere tatt svak økonomiske utvikling i mottakerlandene og bistandsbransjens rapporteringsvegring som tegn på det motsatte. Derfor var det store forventninger knyttet til Norads Resultatrapport for 2007.

Rapporten fortjener en viss honnør. Språkføringen er gjennomgående god og teksten er rikt illustrert - hyggelig for de som har savnet en mer frodig framstillingsform i offentlige saksdokumenter. Det er allikevel noen heftelser. Norad-direktøren hadde selv bebudet at dette var snakk om en ny giv: Fra nå av skal resultatene av all norsk bistand dokumenteres! På bakgrunn av dette hadde nok mange ventet seg et noe sterkere dokument.

Selve konklusjonen, sammenfattet i rapportens tittel «bistand virker, men ikke godt nok», var ventet. Dette er nemlig den samme sluttingen som Norad har kommet fram til i en rekke tidligere evalueringer. Den rutinemessige fasiten, kombinert med at rapporten i stor grad blander retorikk og resultater, svekker helhetsinntrykket. Det er noe mildt manipulerende ved hvordan rapporten framstiller bistanden vekselvis som forsvinnende liten (og således ikke nødvendig å kontrollere?) og uhyre viktig (og dermed verdig de store budsjettene). Veldig lite, nesten alt.

Hovedproblemet med rapporten er at den ikke besvarer spørsmålet den selv stiller: Hva er resultatene av norsk bistand? Leseren sitter ikke igjen med noe klart svar på dette. Det kommer delvis av at forfatterne bommer på analysenivå. Norads rapport beveger seg på enten for generelt eller for spesifikt plan. Den serverer enten makrotall, løst knyttet til norsk bistand, eller så går den ned på individplan. Rapporten beveger seg bare forbigående på det relevante analysenivået. I stedet for den bebudede helhetsvurderingen får man servert «utvalgte bistandsresultater». Dette gir en følelse av at norsk bistand er så fragmentert at Norad har mistet oversikten. Det kan være en tanke å la fremtidige rapporter struktureres etter hvordan bistanden faktisk fordeles, heller enn Norads interne avdelingsstruktur.

Framstillingen gjør at man ikke får noe bestemt inntrykk av hva slags bistand som har vært effektiv, og i forlengelsen av dette, hva slags bistand som ikke har holdt hva den har lovet. Den slags innsikter ville muliggjort å lede ut handlingsregler for fremtidige bevilgninger. I stedet blir vi bedt om slå oss til ro med at Norge gir all mulig type bistand til alle mulige typer land og organisasjoner og at noe virker, og en del virker ikke. Det kan se ut som at «full fart i alle retninger»-strategien har hemmet evnen til å luke vekk det feilslåtte ­- at dagens tusener av bistandsprosjekter er et sammensurium av likt og ulikt. Fra en bransje som har hatt en tendens til å gjenta sine egne feil, savnes et «hva har vi lært»-element i resultatrapporten.

Dette leder over i et annet spørsmål. Vi vet i dag faktisk mye om hvor bistand er mest effektiv. Problemet er at Norge bare forholder seg til disse innsiktene på et retorisk plan. Vi gir mest bistand til land hvor det er stor fare for at midlene misbrukes. Vi gir bistand til stater hvor vi har meget begrenset kunnskap om samfunnsforholdene. Vi gir støtte til organisasjoner som mangler lokal forankring. Vi fortsetter å gi store summer til land som rapporten selv beskriver som «bistandsavhengige», altså land hvor bistand ikke er en fase, men er en mellomstatlig versjon av trygd. En ny rapport bør fokusere på «exit-strategier» for bistandsprosjekter generelt, og for de bistandsavhengige spesielt.

Den svenske riksrevisjonen evaluerte nylig Norads søsterorganisasjon, Sida. Konklusjonen var at denne har satt sin lit til rutiner som ikke holder mål, og at man ikke har klart å spre kunnskap om korrekte rutiner ut i de lokale organisasjonene. Den interne styringen har ikke vært god nok. Feil og misbruk har ikke blitt fanget opp i Sidas kontrollrutiner. I Danmark og i Sverige har denne høstens debatt dreid seg om strømlinjeforming. Man har tatt inn over seg at antallet mottakerland, antallet mottakerorganisasjoner og antallet evalueringsinstanser er alt for høyt, og at denne praksisen i seg selv bidrar til manglende ettersyn – som igjen inviterer misligheter. Ingen lignende prosess er under oppseiling i Norge.

En rekke sentrale aktører, med Rattsø-utvalget i spissen, har påpekt behovet for reelt uavhengig evaluering av norsk bistand. Det er i så måte talende at Norad-rapporten mangler forfatter. Det refereres forbigående til et «evalueringsteam» som forblir navnløse. Internasjonal forskning gir noe av skylden for bistandens svake resultater nasjonale bistandsbyråkratier som er kollektivt ansvarlige for «alt» – og ingen er individuelt ansvarlig for noe. Økt grad av individuelt ansvar vil være av det gode i en etat med en tradisjon for ansvarspulverisering og hvor viljen til å se framover gjennomgående er sterkere enn evnen til å lære av egne feilsatsinger.

Grunnen til at Norad-rapporten etter min mening ikke flyr, er at den forsøker å ivareta to motstridende målsetninger. Den forsøker å være et politisk og et byråkratisk produkt samtidig, og misslykkes med begge deler. En mulig slutning kan være at Norad bør gå tilbake til å levere årlige stortingsmeldinger, mens Riksrevisjonen blir brakt inn for å vurdere effektiviteten i norsk bistand etter svensk mal. Et videre forslag kan være at Solheims bistandsutvalg brukes til å skape en tverrpolitisk langtidsplan for bistand etter modell av Forsvarsstudien. Det vil da naturligvis være nødvendig å gi dette utvalget en annen, mer balansert sammensetning

 
 
  Bistandsaktuelt nr 15, desember 2007